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——案件终决（来源：人民融媒体）
食盐公司异地销售被罚702万元，一审法院支持处罚，二审法院改判处罚369万，湖北高院再审撤销处罚
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（2022年7月26日《人民融媒体》本文转华商网） 7月25日，记者从代理律师处获悉，曾在国内引发广泛关注的“盐改处罚第一案”有了新的进展：近日，湖北省高级人民法院再审判决：撤销黄冈市中院和浠水县法院之前作出的行政判决，撤销浠水县政府作出的行政复议决定，撤销浠水县市场监管局作出的处罚决定。
代理律师称，这意味着“盐改处罚第一案”被彻底改写！在此之前，因异地销售食盐，湖北一盐业公司被浠水县市场监管局以“无证无照经营”为由处罚702万元。盐业公司不服，将后者及浠水县政府起诉至法院，一审法院支持当地主管部门的处罚，二审法院认为处罚偏重，改判处罚369万元。
被指无证无照销售食盐，盐业公司被罚702万余元
上海彭旨平律师事务所邹佳莱律师介绍，湖北长舟盐化有限公司是湖北省内定点生产食盐的企业之一，公司位于湖北省孝感市应城市（县级市）。
2016年底，长舟公司取得了食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证，2018年12月通过了换证验收。2018年6月11日，长舟公司取得了食品经营许可证，经营场所为应城市东马坊枣林路1号。
2016年4月,国务院为推进盐业体制改革，作出了国发[2016]25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》，从2017年1月1日起国家放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可以开展跨区域经营，这标志着我国食盐市场原由国营盐业公司垄断经营的时代终结。
盐改新政实施后，长舟公司聘用当地人在湖北省黄冈市浠水县开展食盐批发经营业务。2019年4月18日,浠水县市场监督管理局接举报调查,发现长舟公司在浠水县城区批发食盐的事实。
2019年5月13日，浠水县市场监督管理局以长舟公司涉嫌无证无照在浠水县境内进行食盐批发为由，决定扣押查获的长舟公司35吨食盐。
2019年7月9日，浠水县市场监督管理局做出行政处罚决定：没收扣押的长舟公司35吨食盐，并对其处以货值19倍罚款，即7022400元。
一审法院支持702万元处罚，二审法院改判处罚369万元
邹佳莱介绍，长舟公司对处罚决定不服，向黄冈市市场监管局提出复议申请。时值机构改革之际，黄冈市市场监管局将案件移交给浠水县政府。2019年10月11日，浠水县政府作出复议决定，维持了浠水县市场监管局作出的行政处罚决定。
长舟公司不服，先后将浠水县市场监管局和浠水县政府起诉至法院。请求法院撤销两单位作出的行政处罚决定和行政复议决定，返还没收的35吨食盐。
一审法院审理认为，《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则。本案中，长舟公司自2017年11月份开始在浠水县开展食盐经营，截至被告浠水县市场监督管理局对其无证照经营行为进行调查处理结束，原告未取得当地的食品经营许可，因此，被告作出案涉行政处罚，认定事实清楚，浠水县政府作出的行政复议决定合法。
2020年9月21日，浠水县法院一审判决，驳回长舟公司的诉讼请求。
一审宣判后，长舟公司不服上诉。黄冈中院审理认为，根据相关规定，长舟公司在浠水县销售食盐，应当取得当地《食品经营许可证》。浠水县市场监管局以长舟公司未在当地办理《营业执照》和《食品经营许可证》对后者给予处罚并无不当。
但是，本案中，浠水县市场监管局并未提供证据证实长舟公司在浠水县销售的食盐是否存在质量问题，本案查处前后，长舟公司在浠水的分公司办理了《营业执照》等相关证照，主动消除了影响。浠水县市场监管局对长舟公司处以货值金额19倍的罚款过高。考虑到保护民营企业发展的需要，根据《行政诉讼法》相关规定，黄冈中院决定对长舟公司处以货值金额10倍罚款，即3696000元。
2020年12月25日，黄冈中院判决:撤销浠水县法院之前作出的行政判决；撤销浠水县政府作出的复议决定；变更浠水县市场监督管理局处罚决定“没收扣押的食盐35吨；处以货值金额19倍罚款7022400元”为“没收扣押的食盐35吨；处以货值金额10倍罚款3696000元”。
湖北高院再审决定：撤销一二审判决，对盐业公司不予处罚
邹佳莱介绍，二审宣判后，长舟公司依然不服，依法向湖北高院提出再审申请。2021年12月22日，湖北高院公开审理了此案。
湖北高院审理认为，根据《行政处罚法》相关规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。目前，我国正处于持续深化“放管服”改革，优化营商环境，更大激发市场活力，增强发展内生动力时期。因此，对于市场主体在经营过程中出现的违法行为，市场监管部门既要依法行政，也要注重法律效果与社会效果的结合；既要优化法治营商环境，也要保护市场主体活力。
本案中，浠水县市场监管局并未提供证据证明长舟公司经营的食盐存在商品质量问题，对公众身体健康和生命安全造成损害，故长舟公司的案涉行为主要侵害的是食盐经营市场管理秩序。考虑到案涉行为发生在国家盐业体制改革特定时期，相对明确的政策法规还没有出台，长舟公司实施案涉行为的主观过错程度相对较低，且在案涉食盐被扣押及处罚后，已于2019年5月和2019年10月先后在浠水办理了《营业执照》和《食品经营许可证》，用实际行动纠正了其违法行为，主动消除影响，食盐经营市场管理秩序已得到恢复。对其处以高额行政处罚，既不符合行政处罚的比例原则，也不利于优化法治营商环境，保护市场主体活力。因此，浠水县市场监管局作出的处罚决定明显不当。
二审法院虽然从保护民营企业发展需要考虑，判决变更处罚长舟公司货值金额10倍罚款，但仍显偏重。根据行政处罚法相关规定，因长舟公司的违法行为轻微并已纠正，没有造成显著危害后果，应对其不予行政处罚。
近日，湖北高院终审判决：撤销黄冈市中院和浠水县法院之前作出的行政判决，撤销浠水县政府作出的行政复议决定，撤销浠水县市场监管局作出的处罚决定，驳回长舟公司的其他诉讼请求。案件一二审受理费由浠水县市场监管局和浠水县政府共同负担。
湖北高院近日作出终审判决，撤销浠水县之前作出的处罚决定“湖北高院的判决体现了社会主义法治思想及社会主义核心价值观，湖北高院用司法手段，有效保护民营经济，创造良好的营商环境。”邹佳莱称，湖北高院的判决释法明理，充分反映了人民法院广大法官的法学理论扎实基础及实践功力。
北京市京师律师事务所律师谌江涛指出，湖北省高院从行政处罚的适当性这个维度进行考量，从长舟公司违法行为的危害性不大的事实，进而得出行政机关对长舟公司的轻微违法行为罚款702万不适当的结论，充分体现了湖北省高院的智慧，以及保护民营企业的出发点。
“日常生活中，大家经常会发现，有些违法行为并非是行为人故意所为，有些行为或是因为疏忽，或是因为法律知识不够，又或是因为行政机关平时的宣传不够，对于此类轻微的违法行为，批评教育、事前的法制教育、辅导会更加体现出法律的温暖及人性化。”谌江涛强调，尤其是对于民营企业来说，行政主管部门不能一罚了之，不能不管他们的发展，行政管理部门应当帮助民营企业依法做大做强。
——背景信息（来源：爱企查）
民营盐企被天价罚款
2021-02-03 《爱企查》来源： 腾讯新闻
https://aiqicha.baidu.com/yuqing?yuqingId=898317f3179fc8b1c572885f35dafbe3
早在2016年，我国进行了盐业体制改革，允许现有食盐定点生产企业从2017年1月1日起，凭《食盐批发许可证》进入流通销售领域开展跨区域经营。湖北长舟盐化有限公司（简称：长舟盐化公司）按照国务院、工业和信息化部以及湖北省政府下发的“盐改通知”要求，持《食盐定点生产企业证书》及经营范围为全国的《食盐批发许可证》，在本省的崇阳、浠水、竹山三县租赁仓库自建直营网点，跨区域销售本公司的食盐，却相继遭到这三县市场执法部门以未在当地办理《食品经营许可证》为由的重罚（浠水处以货款额19倍即702.24万元的罚款）。2019年11月，省市场监管局召开专题会议明确了像长舟盐化公司这样的网点不需要办理《食品经营许可证》，处罚行为是错误的。竹山、崇阳两县市场监管局随后按照省市场监管局的要求撤销了处罚决定，而浠水县市场监管局却至今没有纠正。
那么，以同一理由对同一企业作出的3个行政处罚决定为什撤销了两个，而浠水市场监管局不予撤销呢？最终该由谁来纠正呢？
依规跨区域设点销售
据资料显示，2009年11月，长舟盐化公司成立，其斥巨资进行技术改造和扩能升级，生产能力和纳税额度成倍提高：2010年年产盐产品30万吨，纳税600余万元；至2017年年产盐产品140万吨，缴税4382余万元。
2016年5月，国务院下发了国发（2016）25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（以下简称：盐业体制改革方案），吹响了旨在打破国有盐业公司垄断盐业销售的盐业体制改革的号角。
该《盐业体制改革方案》载明，从2017年1月1日开始，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。现有《食盐定点生产企业许可证》和《食盐批发企业许可证》不再重新核发，有效期延至2018年12月31日。从2018年1月1日开始，现有食盐定点生产企业和批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。
工业和信息化部办公厅也向各省（自治区、直辖市）工业和信息化主管部门、盐业主管机构等下发了《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》。该通知明确：从2017年1月1日开始，现有省级食盐批发企业、中国盐业总公司和取得《食盐批发许可证》的食盐定点生产企业可以开展跨省自主经营。
为贯彻落实《盐业体制改革方案》精神，推进盐业体制改革，湖北省政府随后下发的《关于印发湖北省盐业体制改革实施方案的通知》指出：取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售。取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省范围内开展跨区经营。
被工信部确定为湖北省食盐定点生产企业的长舟盐化公司，便按照国务院、工业和信息化部以及湖北省政府下发的通知要求，于2017年11月起，持湖北省经济和信息化厅核发的《食盐定点生产企业证书》及经营范围为全国的《食盐批发许可证》，在本省相关区域进行租赁仓库自建直营网点，以逐步开展跨区域产销一体的食盐业务。
遭三县重罚
让长舟盐化公司始料不及的是，在本省开展跨区域销售业务一年后，陆续遭到了崇阳、浠水、竹山三县市场执法部门的重罚，其处罚依据理由却为“未在当地办理《食品经营许可证》”。
据相关资料，2018年10月22日，崇阳县食品药品监管局（后与技术监督局等合并为市场监管局）到长舟盐化公司的食盐经营点进行检查，业务员向工作人员出示了公司的《营业执照》《食盐定点生产企业许可证》《食盐定点批发企业许可证》《食品经营许可证》等进入流通销售领域所需的证照材料。12月18日，该局即作出《行政处罚决定书》，以长舟盐化公司未在崇阳当地办理《食品经营许可证》，违反《食品经营许可管理办法》第4条关于“一地一证”原则、违反了《食品安全法》第35条第1款之规定，构成未经许可从事食品经营，处以94余万元罚款。
2019年4月，浠水县市场监管局工作人员来到长舟盐化公司备货仓库进行检查，认为存在业务员从事食盐转批问题，以此为名查封了仓库内35吨食盐，5月13日作出浠市监扣（2019）49号《实施行政强制措施决定书》，以长舟盐化公司无证无照从事食盐批发业务，依据《食盐专营办法》第23条宣布对仓库内的35吨食盐扣押。但奇怪的是，该扣押的食盐却被运到了与此有竞争的浠水一盐业公司。7月9日，又作出浠市监处字（2019）264号《行政处罚决定书》，以长舟盐化公司未在浠水县当地办理《食品经营许可证》，没收扣押货款额为36.9万元的35吨食盐，并处货款总价19倍即702.2万元的罚款。
2019年9月9日，竹山县市场监管局作出竹市监处（2019）275号《行政处罚决定书》，以长舟盐化公司未取得当地《食品经营许可证》从事食品经营活动为由，以《食品安全法》第121、122条为依据，对长舟盐化公司作出没收加碘精制盐2125公斤、无碘盐5500公斤以及罚款137万元的处罚。
“崇阳、浠水、竹山三县对长舟盐化公司的所谓处罚，涉嫌严重地域垄断保护实施地区封锁之嫌！其处罚行为与理据、工业和信息化部及湖北省的政策指令完全相背。如果以上述三个县认为的“未在当地办理《食品经营许可证》”的话，那么根据《食品经营许可证管理办法》第9条规定，申请食品经营许可应当先行取得营业执照等合法主体资格。但至今没有关于另行核发自建销售网点《营业执照》的相关规定，你说这三县所称的“食品经营许可证”怎么申请、怎么办理？！”长舟盐化公司的代理律师上海彭旨平律师事务所邹律师称，“这种对本省跨区域外来企业增加不可能实现的许可条件，其实质就是以此为手段封阻止外来食盐批发企业的进入。”
“国务院颁布的《盐业体制改革方案》，并没有要求像我公司这样的网点要在当地办理《食品经营许可证》，反而是现有的《食盐定点生产企业许可证》《食盐定点批发企业许可证》无须再核发。工业和信息化部办公厅下发的《通知》则明确，像我公司这样的网点凡取得《食盐定点批发企业许可证》的，就可以开展跨省自主经营。”长舟盐化公司的陈总经理表示，“我公司不仅已有《食盐定点生产企业许可证》《食盐定点批发企业许可证》，而且还有《食品经营许可证》，在浠水、竹山、崇阳三县执法单位检查和作出处罚前，就如实及时的向他们予以提供。他们不是不知道盐改政策和规定，而是严重的人为因素在地方作祟。尤其是浠水县市场监管局19倍高达702.24万元的天价罚款，是要在搞死我们这个外来企业啊！”
投诉、复议、诉讼：两县撤销处罚，浠水至今未予撤销
针对浠水、竹山、崇阳三县的处罚决定，长舟盐化公司提起行政复议，但地方形成的地域保护堡垒实在令人生畏。为此，长舟盐化公司向上级主管部门及领导进行了投诉反映。
2019年7月10日，六图库大全图就长舟盐化公司反映的三起被属地垄断处罚的问题给出了结论：目前应当按照盐业体制改革方案及《食盐专营办法》来执行，《食盐专营办法》第12条明确规定，取得《食盐定点批发企业许可证》证书的企业即取得了食盐批发经营许可，而且有关在改革过渡期内发布的文件通知仍在继续执行，并没有宣布废止。
2019年8月13日，湖北省工业和信息化厅对此也做出了答复：食盐定点批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务，分公司可以依法依规使用总公司相关资质和证照从事与公司相同经营范围业务，产生的民事责任由总公司承担；对取得《食盐定点批发企业许可证》的企业，在其他地方自建销售网点销售时并没有规定要在当地再办理《食品经营许可证》。
同时，多家媒体曝光了长舟盐化公司遭遇上述三县重罚的境况。
据了解，2019年11月19日，湖北省市场监管局召开了“食盐监督执法”专题会议，明确了像长舟盐化公司这样的网点不需要办理《食品经营许可证》，以未在当地办理《食品经营许可证》为由的处罚行为是错误的。该局要求竹山、崇阳两县市场监管局进行纠正，11月29日、12月23日，竹山、崇阳两县的市场监管局分别作出《撤销行政处罚决定书》，撤销了此前对长舟盐化公司作出的行政处罚决定。
竹山县市场监管局（竹）市监撤罚字（2019）1号《撤销行政处罚决定书》：依据湖北省市场监管局2019年11月19日召开的“食盐监督执法”专题会议精神的要求，我局决定对该案件作出的竹市监处（2019）75号《行政处罚决定书》予以撤销。
崇阳县市场监管局鄂崇市监撤处字(2019)01号《撤销行政处罚决定书》：经核查，2016年5月5日，国务院发布了《盐业体制改革方案》，从2017年1月1日开始放开所有食盐价格，取消食盐准运证。取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营。《方案》赋予市场监管部门对食盐质量监管职能，未赋予市场监管部门行政许可职能。依据《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款的规定，本机关作出如下决定：撤销2018年12月18日作出的鄂崇食药监食罚（2018）489号《行政处罚决定书》。
“同为县级市场监督管理主体的崇阳、竹山两县先后撤销了《行政处罚决定书》，但浠水市场监管局依然故我。”长舟盐化公司陈总经理反映，“我公司只好继续投诉。”
相关资料显示：2019年12月3日，杨云彦副省长作出重要批示：对盐改之后的体制机制及法律适用问题，要深入调查研究，规范执法。
“但浠水市场监管局依然无动于衷。”陈总经理称，“他们坚持要处罚我公司369.6万元。尽管这比当初的700多万元下降了很多，但我们依法依规设点经营，没有任何违法行为，也不能认啊！”
据了解，这369.6万元可颇有来头。
“2019年5月13日，我公司针对浠水市场监管局《实施行政强制措施决定书》，向黄冈市场监管局提出行政复议申请，但该局却以因政府内部职能改革为由，将行政复议推转给了浠水县政府处理。”陈总经理称，“当地盐企根深，‘行政复议’结果未跳出人们的猜测——维持浠水市场监管局的该决定。”
2019年5月22日，长舟盐化公司根据《盐业体制改革方案》、工业和信息化部《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》以及湖北省政府《关于印发湖北省盐业体制改革实施方案的通知》等规定文件，向浠水县法院提起撤销之诉，浠水法院以食品经营须“一地一证”为依据，驳回其诉请。
长舟盐化公司上诉至黄冈中院，就在此时，该公司突然发现公司账户上的700余万元流动资金被浠水法院冻结了，遂与浠水法院交涉，但无果。
黄冈中院终审虽撤销原判，但认为原行政处罚决定存在处罚过重瑕疵，将原处罚数额702.24万元降至369.6万元！
“黄冈中院终审判决的处罚金额为369.6万元，但浠水法院至今仍坚持冻结我公司的700多万元，这给我公司的经营造成严重打击，使我公司举步维艰。浠水县市场监管局是在接到本县域盐业单位负责人举报称我长舟盐化公司没有《食盐批发许可证》后来查处我公司网点的，我公司证照齐全，网点是依法依规自建，但当地该举报者自己没有《食盐批发许可证》，却一直在从事食盐批发业务，而该局不予查处。一事两重天，这不是公然大搞地方垄断保护主义，打击外来流通经营企业又能是什么？！而且当地这样的行政复议行为和判决依据让人不可思议。”陈总经理说，“更为重要的是浠水县市场监管局至今没有纠正错误。”
那么，浠水县市场监管局为什么没有纠正呢？
省市场监管局执法稽查局局长张小林的解释是：已经走了司法程序，等法院有最终判决结果再研究解决。但据了解，在行政官司打到咸宁市中级法院二审时，崇阳县市场监管局作出了《撤销行政处罚决定书》撤销了处罚决定。
为什么同样走了诉讼程序，浠水的就不撤销呢？
张局长说，长舟盐化公司还没有向省市场监管局反映黄冈中院的二审情况。如果得到终审判决结果，省市场监管局要进行研究，最终拿出处理方案。
自2017年11月起，长舟盐化公司依照《盐业体制改革方案》，持相关有效证照在本省跨区域建立流通直营网点，却于2018年起在浠水、竹山、崇阳遭遇三县市场执法部门以同一理由的重罚——未在当地办理《食品经营许可证》。该案三年已过，而盐业体制改革已经四年之久，明确允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。根据省专题会议，目前没有规定要求取得了《食盐定点批发许可证》的企业在当地办理《食品经营许可证》，市场监管部门不能强制企业办《食品经营许可证》。但在某些地方，地方垄断保护观念根深蒂固，为了本地商企的区域利益，有些市场监管部门或是个别领导放弃原则，地域主义至上，利用权力随性执法，恶意高额处罚并扣押产品，违规打压依法依规设立的外来企业。尽管涉嫌胡乱执法的这种行为被逐步纠正，但其对市场化正常运营和环境带来极坏影响，阻碍着盐改政策的顺利贯彻实施。为了更好地服务企业，优化营商环境，湖北省委省政府办公厅印发了《弘扬“店小二”精神，“十必须十不准”》，湖北省委领导也号召职能部门要做“店小二”，服务好企业。
那么，长舟盐化公司浠水问题最终该如何解决呢？
——关联判决（来源：裁判文书网-了解案情参考）
湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鄂11行终140号
上诉人（原审原告）湖北长舟盐化有限公司，住所地湖北省应城市东马坊枣林路1号，统一社会信用代码91420981695133124Q。
法定代表人×××，董事长。
委托代理人××，湖北××律师事务所律师。代理权限：特别授权。
委托代理人×××，湖北××律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）浠水县市场监督管理局，住所地湖北省浠水县清泉镇车站大道415号，统一社会信用代码11421125MB168116XD。
法定代表人×××，局长。
出庭负责人×××，副局长。
委托代理人×××，该局法制股股长。代理权限：一般代理。
委托代理人×××，湖北×××律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）浠水县人民政府，住所地湖北省浠水县清泉镇十字横街7号,统一社会信用代码11421125011282752L。
法定代表人××，县长。
出庭负责人××，该县人民政府党组成员。
委托代理人××，该县司法局副局长。代理权限：一般代理。
委托代理人××，湖北×××律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人湖北长舟盐化有限公司（以下简称长舟盐化公司）因诉被上诉人浠水县市场监督管理局、被上诉人浠水县人民政府行政处罚决定及复议决定一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长舟盐化公司委托代理人××、×××，被上诉人浠水县市场监督管理局副局长×××及委托代理人×××、×××，被上诉人浠水县人民政府党组成员×××及委托代理人××、×××到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2016年11月5日，上诉人长舟盐化公司取得了编号为食盐批发字第（鄂）170201食盐批发许可证，许可有效期自2017年1月至2018年12月。2018年12月31日，上诉人取得了编号为（鄂）170201食盐定点批发企业证书，该证书核定批发地址为湖北省云梦县城关镇北环路78号，有效期至2023年12月31日。2018年6月11日，上诉人取得了编号为JY14209810011523食品经营许可证，经营场所为应城市东马坊枣林路1号，经营项目为预包装食品销售。自2017年11月开始，上诉人聘用浠水县人杨×，在浠水县清泉镇××大道××号以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发经营业务。2019年4月18日，被上诉人浠水县市场监督管理局接到关于上诉人在浠水县城区内进行食盐批发的举报，遂对杨×及其丈夫×××和部分食盐零售经营户等进行了调查，发现上诉人在浠水县城区内通过杨×设立长舟牌食盐厂家直销店进行食盐批发的事实。2019年5月13日，浠水县市场监督管理局经过审批，以上诉人涉嫌无证无照在浠水县境内进行食盐批发为由，作出浠市监扣〔2019〕49号实施行政强制措施决定，并于同日向上诉人送达了该决定书。决定对有关财物（详见《财物清单》）实施扣押行政强制措施。同日，将上诉人浠水备货仓库的25公斤包装1400袋共35吨食盐进行异地扣押，后委托湖北盐业集团有限公司浠水分公司保管。上诉人不服该行政强制措施，提起诉讼，浠水县人民法院作出（2019）鄂1125行初72号行政判决，驳回了长舟盐化公司的诉讼请求。长舟盐化公司不服，提起上诉，黄冈市中级人民法院作出（2019）鄂11行终123号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月9日，浠水县市场监督管理局对上诉人作出浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定:1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,022,400元。上诉人收到该《行政处罚决定书》后向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，黄冈市市场监督管理局因黄冈市机构改革方案要求，将该案移交被上诉人浠水县人民政府，浠水县人民政府于2019年10月11日作出浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定，维持被诉行政处罚决定。上诉人不服该行政处罚决定及复议决定，遂提起诉讼。请求：1.撤销浠市监处字〔2019〕264号《行政处罚决定书》和浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》，返还已没收的上诉人所有的35吨食盐；2.判令两被上诉人承担本案全部诉讼费用。
原审认为，一、浠水县市场监督管理局是否具有盐业监督管理及相关行政执法主体资格。根据《食盐专营办法》第四条规定，明确授权县级以上地方人民政府自行确定“盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作，确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。参照中共浠水县委办公室浠办文〔2019〕37号《县委办公室、县政府办公室关于印发<浠水县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》，浠水县市场监督管理局具有对所辖行政区域食盐质量安全监督管理及相关行政执法的职能和职责。二、上诉人在浠水县进行食盐经营是否需要取得所在地食品经营许可。食盐类属于食品，在此无须赘述。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）规定，食品生产经营实行许可制度。食盐为人民群众日常生活必需品，国家相关职能部门应当依法履行职责，确保食盐安全。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则。故食盐经营行为，应当在经营地办理当地行政许可后，才能进行经营。本案中，上诉人自2017年11月份开始在浠水县开展食盐经营，截至浠水县市场监督管理局对其无证照经营行为进行调查处理结束，上诉人未取得当地的食品经营许可，浠水县市场监督管理局作出案涉行政处罚，认定事实清楚。三、上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，移交被上诉人浠水县人民政府后，所作出的复议决定是否违反法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，该规定赋予了当事人对受理复议机关的选择权。故黄冈市市场监督管理局及浠水县人民政府均可以受理该行政复议，复议机关由申请人选择，该选择权应通过当事人的意思表示及行为予以确定。本案中，上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，因黄冈市机构改革，该局将该行政复议案件移交浠水县人民政府处理，在浠水县人民政府接受案件移交后，向上诉人送达了《行政复议受理通知书》，上诉人在收到该通知书后，向浠水县人民政府递交了行政复议听证申请，该听证申请行为应当视为其已经选择接受了浠水县人民政府的复议管辖，不能再以其无权作出复议决定提出抗辩，且该复议管辖权变更并未影响复议申请人的程序性权利。故本案浠水县人民政府作出复议决定并未违反法定程序。综上所述，浠水县市场监督管理局收到举报后，经过案件调查、询问、告知行政相对人权利义务、案件讨论、审批等程序，以上诉人在浠水县经营食盐未获行政许可的行为违法，对上诉人作出行政处罚决定，并送达相对人，案件基本事实清楚，符合法定程序。浠水县人民政府接受黄冈市市场监督管理局移送复议案件，上诉人认可并接受复议管辖，其作出复议决定符合法定程序。上诉人的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长舟盐化公司的诉讼请求；案件受理费50元，由长舟盐化公司负担。
上诉人长舟盐化公司上诉称，一、一审认定浠水县市场监督管理局具有作出被诉行政处罚决定的权限，系事实认定错误。上诉人在浠水当地从事食盐销售业务仅涉及上诉人是否可在湖北省内跨区销售食盐问题，而不涉及上诉人销售的食盐质量是否符合标准的问题，故上诉人食盐专营工作事项依法应由浠水县科学技术和经济信息化局管理。浠水县市场监督管理局仅具有食盐质量安全监督管理工作的权限，无权对上诉人在浠水县当地销售食盐的行为作出行政处罚决定。一审认定上诉人跨区销售食盐的行为为食盐质量安全事项，认定事实错误。二、一审认为食盐经营应适用《食品经营许可管理办法》第四条“一地一证”之规定，系法律适用错误。1.《食品安全法》仅规定食品生产经营须取得许可，未规定“一地一证”。上诉人作为食盐生产经营企业，依据《食品安全法》第三十五条第一款的规定，已于2018年6月11日办理了《食品经营许可证》。2.《食盐专营办法》仅规定食盐批发业务须取得《食盐定点批发企业证书》，未规定食盐销售须“一地一证”。依据《食盐专营办法》第十三条第二款及《湖北省人民政府关于印发湖北省盐业体制改革实施方案的通知》（鄂政发〔2016〕80号）第三条第三款之规定，湖北省内食盐定点生产企业从事食盐批发业务时，须取得湖北省盐业主管部门即湖北省经济和信息化厅颁发的食盐定点批发企业证书，该办法并未作出食盐跨区域销售需在当地取得食品经营许可证。3.《食品经营许可管理办法》为部门规章，依法不属于食盐安全管理应适用的法律、行政法规。该办法为国家食品药品监督管理总局制定的，仅为部门规章，不属于《食品安全法》第一百五十一条规定的“法律”“行政法规”，依法不应作为食品安全管理的依据。4.《食品经营许可管理办法》增设了市场主体的义务，依法不应作为被诉行政处罚决定是否合法的法律依据。在没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据的情况下，部门规章不得设定增加公民、法人和其他组织义务的事项。《食品安全法》第三十五条第一款仅规定了从事食品生产、销售需取得许可，但该办法第四条却将其规定为“一地一证”，明显没有法律依据，超出了《食品安全法》规定的范围，设定了增加市场主体义务的规范，依法不应适用。5.法律、行政法规均未作出“一地一证”的规定，上诉人在浠水县当地为合法经营，不存在任何违法情形。三、上诉人在浠水没有食盐批发，是食盐直营。四、一审认定上诉人提交复议听证申请的行为系接受浠水县人民政府对上诉人行政复议申请的管辖，系歪曲理解上诉人真实意思表示。上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定选择向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，浠水县人民政府违反复议程序，受理上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议之情况下，因法律并未赋予上诉人在该情况下的救济途径，为全面维持自身利益，上诉人才依法向该机关提出听证申请，不可视为上诉人接受该行政复议管辖。上诉请求：1.依法撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135行政判决；2.支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，返还已没收的上诉人所有的35吨食盐；3.本案一、二审诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人浠水县市场监督管理局辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。
被上诉人浠水县人民政府辩称，其作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人的质证意见与一审一致。一审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。二审中各方当事人均未提交新的证据。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
另查明，自2017年至2019年4月，长舟盐化公司先后向杨×配送食盐480吨，采购价770元/吨。购进后，杨平以1000元/吨至1800元/吨的价格向浠水县境内食品店批发销售。在浠水县市场监督管理局2019年5月13日对杨×尚未销售的35吨食盐扣押后，长舟盐化公司于2019年5月17日继续向杨平配送食盐35吨。
还查明，2019年5月21日，长舟盐化公司在浠水县市场监督管理局以“湖北长舟盐化有限公司浠水营业部”名义办理了《营业执照》，类型为有限责任公司分公司（自然人投资或控股），业务范围食盐零售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），负责人杨迅中，经营场所浠水经济开发区闻一多大道329号。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，故对行政案件人民法院审查的是被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法，行政机关是否存在超越职权、滥用职权，以及被诉行政处罚决定是否适当。根据各方的主张，对本案焦点问题分别评判如下：
一、浠水县市场监督管理局是否具有实施被诉行政处罚职责的问题。根据《食盐专营办法》第四条规定“……县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。……县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。参照中共浠水县委办公室浠办文〔2019〕37号《县委办公室、县政府办公室关于印发<浠水县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》的规定，浠水县市场监督管理局负责全县食盐质量安全监督管理工作，承担盐业执法职责；浠水县科学技术和经济信息化局负责管理本县行政区域内食盐专营工作，承担盐业行业管理职能。故浠水县市场监督管理局具有负责其行政区域的食盐质量安全监督管理的职责，并对不依法履行行政义务的行政相对人依法进行行政检查、行政强制、行政处罚的职责。长舟盐化公司上诉认为浠水县市场监督管理局不具有实施被诉行政处罚职责的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
二、长舟盐化公司在浠水销售食盐是否需要办理相关证照的问题。《无证无照经营查处办法》第二条规定“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条、第四十七条规定“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格”“公司设立分公司的，应当自决定作出之日起30日内向分公司所在地的公司登记机关申请登记。……分公司的公司登记机关准予登记的，发给《营业执照》。……”。本案中，长舟盐化公司于2018年6月11日取得《食品经营许可证》，住所地、经营场所均为应城市东马坊枣林路1号，该公司在浠水县从事食盐销售业务，属在住所地以外从事经营活动，根据以上规定及原国家工商行政管理局2000年9月14日作出的《对企业在住所以外从事经营活动有关问题的答复》第二项“依照《公司法》和《公司登记管理条例》设立的公司在住所以外从事经营活动，应当向该场所所在地公司登记机关申请办理设立分公司登记”的规定，其应在当地办理分公司注册登记，取得分公司《营业执照》后，方可从事经营活动。同时，《食品安全法》第三十五条规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。……”，《食品经营许可管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。食盐归类于食品范畴，在中华人民共和国境内从事食盐生产、经营需要同时遵守《食盐专用条例》和《食品安全法》。《国家发改委办公厅工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）第三条第二项规定“有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。……”，故长舟盐化公司在浠水销售食盐，应当取得当地《食品经营许可证》。被诉行政处罚决定认为长舟盐化公司在浠水销售食盐未在当地办理《营业执照》和《食品经营许可证》违反规定并给予处罚并无不当。
三、被诉行政处罚决定是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、第二十七条第一款规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：㈠主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……㈣其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，本案中，浠水县市场监督管理局并未提供证据证实长舟盐化公司在浠水县销售的食盐是否存在质量问题，本案查处前后长舟盐化公司在浠水的分公司办理了《营业执照》等相关证照，主动消除影响，被诉行政处罚对长舟盐化公司处以货值金额19倍的罚款过高，本院依法予以变更。考虑到保护民营企业发展的需要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定，本院变更为对长舟盐化公司处以货值金额10倍罚款3,696,000元。
综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，但处罚结果明显不当，本院依法予以变更。被诉行政复议决定和一审判决对此审查不严，本院依法予以撤销。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，被诉行政处罚决定只告知向浠水县人民政府申请行政复议存在瑕疵，对此，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:
一、撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135号行政判决；
二、撤销被上诉人浠水县人民政府浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定；
三、变更被上诉人浠水县市场监督管理局浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定“1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,022,400元”为“1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额10倍罚款3,696,000元”。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人浠水县市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 × ×
审判员 ×××
审判员 × ×
二〇二〇年十二月二十五日
法官助理××
书记员××
——类似前案
1、最终结果（信息来源：当事人）
公司及时向政府和主管部门汇报积极应对听证复议
已经龙岩市市场监督管理局行政复议撤销重罚个案
2、当时报道（来源：中新网福建新闻）
龙岩上杭县一起无证无照经营食盐被处罚200多万元
http://www.fj.chinanews.com.cn/news/fj_hz/2019/2019-08-30/448546.html
（2019年8月30日《中新网福建新闻》中新网福建 据闽盐微信公众号消息） 日前，龙岩市上杭县市场监督管理局对一起无证无照从事经营食盐案作出行政处罚，具体情况如下。
2018年11月23日，上杭县市场监督管理局执法人员在依法例行检查食品经营个体户时，发现部分个体户店内均有销售四川久大蓬莱盐化有限公司生产的井字牌精制碘盐、卓筒晶品精制碘盐，规格：350g/袋。
据个体户陈述及现场检查，店内销售的食盐，均来自四川久大蓬莱盐化有限公司在上杭县临城镇北环西路207号设立“四川久大蓬莱盐化有限公司上杭配送点”。
经查，该配送点从2017年10月21日至2018年11月23日案发时止，没有按照食盐配送的条件和要求进行食盐配送。也没有向登记机关申请登记办理营业执照、食品经营许可证、食盐批发许可证。‘上杭县市场监督管理局认为，四川久大蓬莱盐化有限公司设立的配送点是当事人及其福建分公司为实现在上杭县范围内销售食盐而设立的储存、销售的经营网点(即“自建销售网点”)，属于分支机构。
其行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十七条第一款和《无证无照经营查处办法》第二条“任何单位和个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”的规定，构成擅自设立分支机构的无照经营及未经许可从事食品经营。
上杭县市场监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”的规定，对当事人作如下处罚：
1、没收已销售食盐违法所得人民币贰万玖仟叁佰伍拾壹元整(￥29351.00元)；
2、没收尚未销售的食盐井字牌精制碘盐547件(350g*60)、深井碘盐624件(350g*60)、餐饮专用盐143件(1000g*25)，卓筒晶品精制碘盐734件(350g*60)；如当事人(鉴于行政强制措施已解除，对当事人已领回的食盐)已转移或销售而无法没收上述食盐，则按该批食盐的货值金额164060元予以没收(计算方式：547件×65元+624件×110元+143件×85元+734件×65元)；
3、罚款人民币贰佰伍拾壹万肆仟叁佰肆拾叁元整(￥2514343.00元)。
以上罚没合计人民币贰佰伍拾肆万叁仟陆佰玖拾肆元整(￥2543694.00元)注：164060元×13倍＝2514343，2514343+29351＝2543694元。
郑重提醒
市场监管部门再次郑重提醒食盐经营者，一定要牢固树立食品安全和守法经营意识，严格执行《食盐专营办法》等相关规定经营食盐，否则将面临严厉的经济处罚和法律处罚。
3、处罚听证复议资料（来源：当事人）：
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