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    ——马淑萍：日本是如何进行盐业体制改革的

    ——李宏舟：日本盐业规制改革：动因、历程与效果分析

马淑萍：日本是如何进行盐业体制改革的

http://www.dfdaily.com/html/8762/2015/9/8/1299820.shtml

  （2015-09-08《东方早报-上海经济评论》马淑萍）

行业特点和市场格局

 日本国内盐市场需求较稳定，近年略有下降。2013年国内盐需求总量796万吨，比1997年下降16%，主要由于化工用盐大幅减少，科学用盐宣传降低了食盐用量。2013年国内供给总量799万吨，比1997年下降17%，其中：国内生产93万吨，进口706万吨，分别下降30%和15%。盐主要用于生活（零售食盐和餐饮用盐）、业务（食品加工、医疗、工业用盐、道路融雪）和苏打工业，2013年占比分别为2.3%、24.2和73.4%。

（1）四大商社垄断原料盐供应

日本是世界唯一的盐纯进口国，墨西哥、澳大利亚、印度是其主要的海盐生产加工基地，进口的海盐主要用于化工生产。为了保障国内盐的稳定供应，1970年代综合商社开始进行海外盐资源开发，投资开发的盐资源不仅满足了国内市场，还向中国、韩国等第三国出口。三菱商事、三井物产、丸红、双日四大综合商社是日本最大的盐进口批发商，它们通过参股、技术和业务的协作等方式，与国内30家下游化工生产厂商，建立了长期合作的关系，因此，基金等社会投资资金很难“搅局”，盐价基本维持在1吨60美元左右。由于日本国内工业用盐市场和价格相对稳定，综合商社一直把盐业务作为稳定的收益来源。

四大综合商社的海外盐资源开发各有特点。三菱商事是日本最大的盐进口商，占国内盐市场的一半份额。1973年与墨西哥政府合资成立了ESSA公司，持有项目49%的股权，同时拥有100%的销售权，该项目利用太阳能蒸发海水制盐的日晒制盐法生产，年生产能力800万吨，其盐田（3.3万公顷）是世界最大、质量最好的。墨西哥生产的盐除向日本国内供应外，还面向中国和韩国出口。三菱商事的国际化战略采用“规模”战略，利用20万吨超大型专门运输船提高效率，降低盐进口成本（注：运输成本占进口盐成本的一半）。丸红的海外生产规模最大，在海外拥有1万公顷盐田资源，主要向中国和亚洲其他国家出口，因此中国和亚洲其他国家的市场份额较高，日本国内市场份额相对较低。为更好地应对亚洲市场，2012年将盐业营销部门独立出来。

三井物产和双日在海外的生产规模约为前两家商社的三分之一。三井物产的海外战略是从贸易中介向业务投资转型，为应对环境监管和加强内部管控，将澳大利亚盐田的两项目公司变为全资子公司。双日采取海外产销一体化战略，以印度为基地，形成从上游工业盐生产到下游化工产品销售的全产业链建设，高级化肥硫酸钾已投入生产，国内进口工业盐份额中占到20%。

日本综合商社对外投资持两种态度。一是扩张战略，认为中国工业化带来新的需求增长，应扩大产能。目前，世界工业盐贸易量为3000万吨，中国及亚洲其他国家约占贸易量的80%。其中，中国工业盐进口增长最快，2013年超过800万吨，是2008年的4倍多，这是中国沿海盐田生产规模不断下降而进口盐价低造成的结果。这为日本商社创造了商机，三菱商事计划2016年新增100万-200万吨产能。三井物产决定为澳大利亚盐田投资40亿日元设备，增加50万吨产能。双日拟收购印度阿昌集团旗下两个盐业公司50%的股份，新增70%产能。二是收缩战略，理由是晒盐制盐没有质的技术突破，收益很难取得飞跃性成长。丸红对海外投资持谨慎态度，伊藤总商事2013年撤离了澳大利亚市场。总体看，日本商社自2014年后，开始重视企业经营收益质量，业务战略从海外资源投资向消费品生产投资转型。

（2）国内食盐企业竞争激烈，多品种盐研发能力强

日本食盐生产以国内海盐制盐为主，仅有少量进口，其中50%的食盐由国家指定的盐事业中心供应，剩下的50%由市场供应。由于日本盐资源相对匮乏，为了保障食盐的基本供应，盐事业中心承担了基础盐（平价盐）供应，由它指定盐企（3家的6个工厂）进行贴牌生产。3家企业除了生产平价盐外，还自己开发生产多品种盐，做盐产业的延伸业务，如日本内海盐业株式会社以发展海水为基础的综合产业为目标，生产特种盐和化肥等。

日本从事盐精细加工的企业很多，竞争激烈。专卖体制废除后，进入了一批新制盐企业，有利用传统制盐法生产各种天然盐的企业，还有开发多品种盐和特殊盐的企业。由于市场竞争激烈，企业不断开发独具特色的新产品，使得日本的盐产品种类和规格成为世界最丰富的国家。

（3）独特的生产和流通体制

日本专卖时期实行产销分离体制，盐的生产和流通均在国家的统一管理下进行。市场化后，生产和流通变得自由，基本实现了产销一体化。

专卖制度下，首先实行统一生产。第一，特许生产。由负责执行专卖的日本烟草产业株式会社指定7家企业生产，审议会负责资格审查。第二，下达生产计划。每年的采购量由日本烟草年初根据国内盐的供给状况决定采购量，再通过与日本盐工业会（由这7家制盐企业组成）协商，决定各企业的生产配额。第三，统一定价。采购价格在征求由学者、生产者代表和消费者代表组成的盐采购价格审议会咨询意见的基础上，经大藏省大臣认定后决定。第四、政府推动企业技术升级。为了维护盐的稳定供应和降低经营成本，日本不断改进和推广先进生产技术，第四，次盐业调整全面引入了离子交换膜制盐法，使得日本盐业从传统制盐向现代化工业制盐转变。

其次，盐的流通实行统购统销。第一，建立专卖渠道。日本烟草将采购的盐全部销售给指定的盐批发商。由盐批发商再销售给盐零售商和一次购买一吨以上的直接消费者。第二，明确经销商的职责。日本烟草为了保证稳定的供给，规定由当地批发商确定零售商的配送区域，并对区域内的零售商负有供货责任，批发商还要负责调查盐的需求量和盐的保管。

再者，动态调整流通体制。实行盐自主交易制度。第一，直接消费者销售的市场化。1972年全面实行离子交换膜制法后，生产技术提高的同时也带来了产能过剩，为了保障产品销路，引入了盐销售特例制度，即制盐企业在日本烟草的许可下，批发商可直接对对接直接消费者(一次性购买1吨以上用户)，销售价格由制盐企业、批发商和客户自由定价。1988年不经日本烟草采购的直销盐已占全体的40%。第二，用户可以自行选择生产企业。1988年引入了消费地购入制度，直接消费者可以自行指定制盐企业从批发商订货，这一制度培育了制盐企业和批发商的市场竞争力。

1988年有7家由日本烟草指定的制盐企业、82家盐批发商及10.5万千家盐零售商。从销售渠道看，1988年日本78%的盐作为销售特例盐通过批发商直销给直接消费者，22%通过日本烟草统一采购经批发商销售给零售商销售，还有极小部分可由客户自由选择制盐企业。销售特例盐制度和消费地购入制度被称为“盐自主交易制度”，它们促进了日本盐业自立，为日本取消盐业专卖制度向市场化过渡打下了基础。

离子交换膜制盐法使得日本制盐的生产效率取得飞跃性增长，但仍没使国内盐价降到进口盐价水平。专卖制度下国产盐受到过度保护，使得国内盐企无法互相竞争，盐的流通由国家管理，消费者没有自由选择盐的权利。日本政府从1960年前后就开始商讨废除盐专卖制度，1972年施行了销售特例盐制度，1988年引入了消费地购入制度，不断将市场原理引入行业。

自然盐（非工业制盐法）消费者运动[注：消费者运动分为三阶段：实行离子交换膜制盐法后兴起的反对离子交换盐、恢复盐田制盐的运动；1973年-1975年展开的再加工盐普及运动（对进口日晒盐的再加工）；到1990年前后，国内自然海盐生产、自主流通运动。]加快了专卖制度的废除。1997年废除了盐专卖制度，盐的生产流通实现自由化。日本各地纷纷尝试生产自然海盐，恢复了扬浜式制盐（以人力和机械汲取海水的制盐法）等传统制盐法，参与者有公司、团体、个体和资料馆，在流通手段和区域、经营规模、与当地关系上均不同。自然海盐的生产不仅满足了消费者重视健康的需求，还促进了地方经济的发展，自然海盐具有地域性。如1998年由当地政府与企业、藻盐会共同出资生产古老制法的藻盐，带动了当地的旅游业及相关食品业。

（4）制盐企业的业务方向

第一，生产和开发盐产品。

日本国内制盐企业非常重视盐产品的开发，通过功能、规格以及生产工艺的不同，满足和引导消费者需求。开发与盐相关的旅游文化业务，让消费者体验传统制盐。

以内海盐业股份有限公司为例，它的盐产品分为：日晒盐和非日晒盐。日本精盐股份有限公司所产的盐类商品分为食用盐和非食用盐，而食用盐又分为家庭用盐和业务用盐两大类。除了按照不同业务用途、规格等分类外，还依照食盐中加入不同口味、类型的添加剂，开发出不同口味的食盐以满足消费者需求。精盐公司称这类产品为“彩盐”系列产品，分为意大利盐、柚子盐、蒜味盐、柠檬盐、梅子盐、和风盐、咖喱盐和盐胡椒八种口味，并进行不同规格的包装。

第二，化工产品。

多数盐企从事盐化学合成品的生产。如鸣门盐业公司生产的化工产品有：（1）食品添加剂 ，用于水产品、农产品；（2）薄片状防冻剂、防尘剂，氯化镁在46.0%以上，用于防冻、防尘和融雪剂；（3）颗粒状防冻剂、防尘剂，氯化钙在72.0%以上 ；（4）盐卤液，氯化镁在12.0～30.0%，用作豆腐凝固剂。

第三，其他多元业务。

（1）食品、调味品生产加工业务。如海之精股份有限公司生产酱菜、酱油、味增及腌渍品；冲绳北谷自然海盐股份有限公司生产清凉饮料水等。

（2）其他特殊业务。内海塩业公司从事不动产业务和小型船坞经营业务；日本海水公司经营环保业务，从海水中提取氢氧化镁（悬浊液），利用海水去除硼元素技术开发出稀土类吸附剂进行高性能水处理和土壤处理等。

从专卖体制向市场化转变

日本1997年废除了1905年制定的《盐专卖法》，结束了历经97年的专营制度。在《盐专卖法》的保护下，日本盐业实现了管理、生产、销售及价格的稳定。

（1）专卖(专营)制度

国家对某些特定产品的产运销全过程或部分环节实行垄断经营的制度，简称“专卖”或“专营”。国家实行垄断经营的产品称为专卖产品。国家运用法律手段禁止私人或其他社会团体从事这些产品的经营活动。目的是为了增加国家财政收入，通过对特定物资的生产、流通、销售等环节进行全面控制，排除竞争，实现垄断利益。它一方面通过制定较高的专卖价格获得巨额财政收入，同时也承担专卖实施过程中的风险。

专卖方式有完全专卖和不完全专卖。前者是国家对专卖产品从生产到运销的全过程中的各个环节都实行垄断经营，不允许私人或其他社会团体经营；后者是国家只对产运销过程中的某一个或某几个环节进行垄断经营，部分环节由私人或其他社会团体经营。

专卖产品对象主要有：第一，消费量大或利润丰厚的产品，如烟、酒、糖、茶、盐等。国家垄断这些产品经营的主要目的，是为了利用垄断价格获取垄断利润，增加财政收入。第二，对某些具有特殊用途的产品实行专卖，如鸦片、麻醉品等，目的是为了控制这些产品的使用范围。第三，对某些对社会经济具有重要作用的产品的专卖，如日本对农药、化肥等生产资料的专卖。目的是保证这些产品的供应或控制其价格。

成为专卖对象的基本条件：一是该消费物资在生产和流通上有集中性。如一种产品只有在某个特定地域才能进行生产或者拥有限定的生产者，这一点很重要（限定的生产地比分在全国的生产地在生产流通方面更加容易把握）。二是对消费物资的需要应是恒常、普遍地维持较高需求。

日本取消盐专卖制度的原因

明治三十八年（1905年）以来，持续了90多年的盐专卖制度在确保盐的供需及价格稳定的同时，强化了国内盐产业的基础，保障了国民生活安定。然而，盐专卖制度由于盐的生产、进口、流通等方面管制较强，市场经济发挥的作用较小，从而成为阻碍产业发展的原因。因此，在有利于国内盐业进一步发展的同时，更大地应对消费者需求，废转盐专营制度，必须向自由市场经济转型。

（1）高价盐引发的专营体制低效论

尽管造成国内盐价高于国外盐价有日本制盐资源禀赋差等客观原因，但是专营体制下的垄断经营引发的制盐企业的低效被认为是主要原因。事实也证明，竞争不充分导致盐业低效，致使日本国内盐价居高不下。实施盐专卖制度以来，日本政府也曾四次对盐业进行调整。为保障低价供给，日本政府推行先进制盐法（离子膜电渗析法），通过提高生产效率来降低生产成本。同时，也试图通过制定下调收购价格计划来倒逼企业逐步降低成本。如1971年《关于促进盐业调整及其现代化的临时措施法》中明确规定，专卖公社将在1971至1975年间，逐年降低收购国内盐的价格，直到与进口盐价相同。最初实现了政策目标，但之后受物价上涨和石油危机影响，国产盐价高于进口盐的问题最终没有得到彻底解决。因此，政府开始怀疑盐业调整政策的效果，并意识到在专营制度下盐业市场缺少竞争是核心问题，进而希望通过放松管制引入竞争机制来提高行业的国际竞争力。

（2）国内消费者权利意识的觉醒

在专营制度下盐的流通是由政府管理，消费者自由选择盐的自由被限制。1971年全面废除盐田晒盐法后，日本国内制盐变为离子膜电渗析生产方式。消费者对于新的工业制盐法生产的食盐的安全性存有疑虑，由消费者组织的“食盐质量保持会”发表了《对废除国内盐田晒盐法的抗议书》（1971年），提出在无确切数据支持新的生产办法无危害前，允许盐田晒盐法食盐的生产和流通。在消费者运动的影响下，作为特例，1973年政府批准伯方盐业株式会社接受专卖公社的委托，利用专卖公社进口的粗盐(墨西哥或澳大利亚利用盐田晒盐法生产的粗盐)，生产和出售食用盐。1980年专卖公社批准民间组织日本食用盐研究会所制造的盐田晒盐可以在会员之间流通。因此，打破了7家制盐企业垄断的局面，虽然因制盐产量少影响力有限，但它的意义在于唤起了普通百姓对日本制盐体制的关注。

（3）顺应市场化和国企改革的潮流

日本早在20世纪60年代，政府和学术界就开始讨论盐业专营的利弊。支持方认为：食盐关系到百姓生活；影响国家盐安全，如果彻底放开可能会由于资源禀赋差异造成的国内外制盐成本的差异而导致日本制盐业退出市场，没有制盐能力的国家是不安全的。反对方认为：资源禀赋劣势可以通过竞争压力下的技术和管理创新解决；随着盐的供给和需求的稳定，国家介入的必要性减少；专营制度保护下的盐业生产、流通企业效率低下，缺乏创新动力和压力；特别是专营机构减少盐进口，变相保护国内制盐企业，牺牲了广大消费者的利益。

1982年日本临时行政调查会在《关于行政改革的第三次咨询意见书》中首次提出盐业专营制度必须改革，改革时间为国内制盐企业具备国际竞争力的时期。1988年临时行政改革推进审议会的《关于放松管制的咨询意见书》中又一次提出盐业专营制度改革，并指出政府引导制盐企业合并、扩大消费地采购制度、放宽零售商认定条件等方向性意见。之后经过烟业等事业审议会盐业小委会近7年的审议，于1995年11月提出《关于日本盐业的改革问题》。同年2月日本内阁在《特殊法人改革方案》和《放松管制推进计划》中明确提出3年内实施盐业改革。1996年日本通过大藏省提出的《盐事业法》，正式废除了盐业专营制度。至此，进入改革实施阶段。

日本专卖制度核心问题在于，专卖仅仅实现了保护国内盐制造者和总经销商以及零售商的目的，但未完成实现保障低价供应的基本目标。

设置改革过渡期

（1）设置过渡期的理由

为了实现规制改革的平稳过渡，同时培育日本国内制盐企业的自立能力，经大藏省官员、学者、制盐企业、消费者等代表讨论，设置5年改革过渡期。1995年日本国内制盐的出厂价与墨西哥和澳大利亚的进口盐的到岸价每吨相差1500日元，当时的7家制盐企业承诺通过合理化调整，在未来的5年内将成本降至进口盐水平，可以在国内市场上与其自由竞争，但希望政府在此期间给予市场保护和合理化补贴。政府接受了这个方案，在《盐事业法》附则中特别规定1997至2002年为过渡期，在此期间政府继续对盐业实施规制。

（2）过渡期措施

一是统一进口。对工业用盐以外的一般用盐的进口实施政府管制，只有盐事业中心具有进口权。

二是批发商规制。在一定时期内，禁止盐批发业加入新的从业者。对1997年以后中请开办一般盐批发业务的申请者实施资格审批制，申请者必须要有5年以上同业业务经验。

三是流通渠道规制。制盐企业必须通过盐事业中心、批发商的渠道将盐出售给零售商；除以特定化学产品用盐的特定销售者外，盐事业中心以外的不得从事盐的特定销售。特殊盐特定销售业者和承受特殊盐特定销售业者进口的特定化学产品用盐者，不得将其进口或承受的特定化学产品用盐用于特定化学产品以外的生产、或为供特定化学产品以外的生产之用而转让他人。

四是盐事业中心除供应生活用盐以外，还可以于2002年3月31日前供应用于生活以外用途的盐（特定化学产品用盐除外）。

是盐事业中心设置300亿日元专用资金来补贴制盐企业和批发商的合理化调整。主要用于企业破产费用、设备投资补贴等。从盐专卖事业的财产中划拨扶持专用资金。扶持资金必须专款专用，扶持业务的会计事务应与其他会计分开，另设扶持业务特别账户进行处理。

六是设立盐业协作组织，提高批发企业的竞争力。联合批发商企业扩大规模、强化经营基础势在必行。作为强化经营基础的策略，成立盐业协作组织，最初从采购开始协作，到最后销售的协作，以达到共同获益目的。规定禁止营业竞争，因此协作组织不能向批发以外的零售商和消费者直接销售。形成了北海道东北、北关东、关东、中部、关西、中国四国、九州7大区域协作组织。协作组织盐事业中心和盐总经销出资比例分别为25%和75%。

（3）过渡期改革的局限性和市场化的效果

一是过渡期对行业重组发挥的作用有限

日本战后一直以来都在努力为废除专卖制度做准备，但最终结果只是到达了“让准备尽快完成”的效果。盐产业在专卖制废除后实施5年过渡期结束之际，企业间整合与撤销的合理化却没有得到实质性进展，但由于汇率波动不大，所以没有影响它的竞争力。自由化之际制盐业界实际上仍未做好充分准备。面对中国这个新竞争对手，日本暂时设置了关税，利用设置关税期间进一步推进合理化改革（企业合并、撤销等方面）以提高其竞争力。真正推进企业停业、整合、产销一体化是在市场化以后。总之，日本经过多个阶段或步骤才完成了行业结构性大调整。

虽然日本盐业结构调整缓慢，但行业效率提高明显，制盐企业的成本在1995年至2002年期间共下降了12％，基本上可以与墨西哥和澳大利亚的进口盐竞争；批发商中出现了主动破产、合并重组的现象；在产品研发和技术升级上做得很出色，出现了大量细分市场的优秀企业。

二是市场化后生产、流通、消费等发生很大变化

①生产形式的变化

专卖制度下，盐的生产为特定小部分企业，盐基本是离子交换盐，品质划一的工业制品。生产的盐全部由日本烟草收购，再进行销售，所以生产者与市场没有直接接触。专卖制度废除后，任何企业都可以生产盐。由于采用了各种制盐法，出现了各种各样不同成分和风味的盐。

②流通形式的变化

在专卖制度下，盐业的流通业者被指定，流通路径也被决定和限制。专卖制度废除后，盐的流通实现了自由化，流通路径多种多样，如百货店、大型超市、网络销售、盐产地直销等。

③消费形式的变化

专卖制度下市场上流通的盐大部分都是离子交换盐，消费者几乎不知道自然盐的存在。专卖制度废除后，消费者可以从各种盐制品中选择适合自己的产品。餐饮业者及食品制造业者也开始有意识地选择盐制品了。

④盐产业的复活与地域振兴

废除专卖制度对地方振兴和日本制盐文化带来了很大影响。专卖制度废止后，出现了采用古代制盐法进行生产的地区，消失的古代制盐法重新受到瞩目。有些地区成立了博物馆，以保存我国传统的制盐方法。盐已经由大量生产、大量消费时代转为个性化生产、个性化消费的时代。

目前的盐业管理体制框架

日本盐行业的监管主要依据《盐事业法》。专卖制度废除后，政府尽可能减少对市场的直接干预，市场秩序主要依靠行业组织和企业自身自律维护。日本盐业监管主要涉及财务省、消费厅、公正交易委员会、厚生劳动省、农林省等部门。

（1）政府在市场中的定位

日本《盐事业法》是盐行业管理的基本法律。1996年制定以来，在实施中不断完善和修改。制定该法的目的是鉴于盐是国民生活中不可缺少的无法替代的物资，盐专卖制度废除后，为保证盐事业的正常运营、优质盐的稳定供应和盐事业健康发展而制定。

（2）财务省为行业管理部门

日本财务省的政策目标是确保盐事业的稳妥运营，由理财局具体负责。主要职能：一是对盐事业中心所承担的部分职责进行监管。日本盐行业2003年向市场化发展后，盐事业中心承担了盐供给需求预测和实际供需情况的制作和发布及生活用盐的供给等，这些均需要得到财务省认可。二是通过财务省分支机构和海关对盐相关业务实行注册和申报等手段，确保盐业稳妥运行。三是负责新进入的盐制造企业和特殊销售及批发企业的登记。申报登记手续在一个月内完成。四是负责管理国家盐储备，保障食盐稳定供应。只有得到财务大臣的命令，盐事业中心才能动用储备盐。五是发布盐供给信息。根据盐事业中心和盐业相关者的报告制作和发布《盐供需预测表》、《盐需求与供给实际情况表》。

（3）明确食盐质检机构的分工和职能

在专营时期，由财务省下属的盐业专营机构-日本烟草专卖局负责统一收购和批发食盐，并承担国产食盐的品质监督、生产检验等业务。食盐行业放开后，其品质监督管理职能移交给厚生劳动省食品安全监管部门。国产食盐检测检验具体工作由财务省监管的日本盐事业中心下属的海水综合研究所承担，它是日本唯一具有法定效力的检测机构，负责定期对市场流通的食盐进行抽查检验。进口盐的品质检验由各地进口食品检疫检查部门负责。

但是，日本没有食品盐国家标准，只有行业标准。为了保护消费者的健康，确保公正食品交易实施，由粮食农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）共同制定了国际食品标准，其中有食用盐国际标准(CODEX STAN 150)。而日本由于在专卖制度下专卖品规格标准确保了盐的品质，所以没有制定法律意义上的国家食用盐规格标准。日本盐工业会代表行业制定了食用盐自主质量规格标准；食用盐公正交易协议会从消费者保护观点出发，对商品表示制定了食用盐公正竞争规定。

各国根据自己的国情，在国际食盐标准基础上，分别制定了自己的食盐规格标准。如欧洲为碘缺乏地区，因此为了防止碘缺乏病增加了食盐加碘标准。而日本不承认碘为食品添加剂，不允许碘盐流通。也因此，被认为是非关税壁垒而受到国外批评。

（4）依靠法律法规和行业自律维护市场秩序

一般社团法人日本盐工业会（简称日本盐工业会）是制盐行业组织。为了制盐技术进步和经营的改善，努力供应优质国产盐，以及盐行业的健康发展，1972年由推行真空制盐技术的7家大型制盐企业发起成立了日本盐工业会，2002年制盐行业实施兼并重组后，会员数变为目前的3家企业。主要职责是进行有关制盐行业经营及技术改善的调查研究；有关制盐行业信息的提供；为行业发展开展立法的建言献策等。日本盐工业会会长一般由财务省（原大藏省）退休的高级官员担任，首任会长为前日本首相大平正芳。

食盐公正交易协议会是为行业自律诞生的行业组织。随着食盐生产、进口、批发企业的增多，以及进口盐种类的增加，对盐产品功能不规范的宣传造成了对消费者的误导。为了便于消费者明辨产品，2003年东京都依据消费者意见制定了《关于规范食盐表示的几点意见》，对食盐外包装上使用的用语进行了规定。2004年日本公平交易委员会依法对9家制盐企业的包装用语提出警告处分。为了保护消费者利益和公平竞争，2008年由92家食盐经营企业组成的食盐公正交易协议会正式成立，经日本公平交易委员会批准，发布了会员企业共同遵守的《关于食盐表示的公正竞争规则》，该规则统一了食盐外包装的表示标准，包括商品名称、原材料构成及其比重、重量、原产国和生产者等信息，对符合该规则的产品协议会发行统一标识以示区分，并制定了违规处罚规定。该组织实行会员制，资格审查合格方可入会，会费按销售量多少收取，截至2015年3月已有188家会员单位。会员总会为最高决策机构，负责决定规约的修改与废除、业务计划和报告、预决算以及协议会的解散等重大事项。下设办公室，负责日常事务。主要工作：商品标识的审查标准的确认和审查；规约的实施状况调查、指导；标识的咨询；规约的普及宣传活动；消费者团体的交流收集消费者意见；防止违规以及违规调查；与政府相关部门的协调，一方面与消费厅、公正交易委员会、厚生劳动省、农林省、财务省以及给地方政府等密切合作，发挥政策执行的协同效应，另一方面向政府提政策建议。

（5）设立盐事业中心，发挥保障盐公益性能作用

日本盐业改革的最大特点是重视发挥市场效率的同时，也兼顾了保障盐的公益属性。因此，根据《盐事业法》专门设立了全国唯一的盐事业中心。它是由国家出资，从事盐生产、进口和流通，进行盐相关调查研究，谋求盐业健康发展的公益性财团法人。

具体职责是：负责生活用盐的平价供应（其价格报财务省审批）；盐的国家储备；市场流通盐的质量检测；收集和提供有关盐的生产、进口和流通方面的信息或资料；进行关于盐的制造、进口和流通的研究；为提高盐业生产效率，对盐生产销售企业进行建议、指导和其他帮助等。

对于生活用盐供应规定如下：第一，食盐销售可以采取直销也可以经批发商销售；第二，部分业务经财务大臣批准可采取委托方式，如盐的生产；第三，鉴于生活用盐供应业务享受免税和财政拨款等政策，因此要求必须设立独立的特别账户，与其他会计分开，专款专用。

盐事业中心的特点是：第一，特殊的企业定位。日本政府将其定位为公益法人，是一个非营利机构。作为政府盐业管理的执行机构，承担一些公共服务职能，发挥一定市场调节作用。享受政府的支持政策，其资产是由盐专卖事业划拨的财产，设立时免征注册执照税，并对定向划拨取得的不动产不征收不动产取得税和特别土地保有税，继承盐专卖事业的一切权利和义务。此外，享受日本公益法人免除法人税的优惠制度。

第二，拥有专门的经营权和品牌销售权。如普通大袋食盐（1Kg-5Kg）的独家经营权，“食盐”、“精制盐”、“天日盐”三个品牌的独享权。并要求销售其产品的店铺必须挂盐事业中心指定经营生活用盐的标识。

第三，解决边远地区的供应。日本食盐的基本经销模式是：生产厂家→批发商→（食品综合批发商）→零售终端（超市）。日本盐业市场化后，取消了批发商资格的限制，但为了保障边远地区的供应，对该地区仍然实行批发商指定制度，需向盐事业中心申请，被批准的批发商必须接受业务指导，可以获得运费补贴。

第四，研究开发和推广盐业共性技术。盐事业中心拥有专门从事制盐技术、盐产品的开发应用和盐质量检测以及海洋生物和环境技术等的研究所。旗下的日本海水综合研究所成立于1949年，指导盐企技术改造，为日本盐行业的结构调整和升级做出了巨大贡献。

第五，接受财务省直接领导。一是接受监管。每年制定年度事业计划和收支预算，并报财务大臣批准。事业年度结束后，需向财务大臣提交年度事业报告书、资产负债表、收支结算书和财产目录；二是在必要时必须执行财务大臣命令；三是对不按要求履行职责的，财务大臣有权取消其指定业务资格。

（6）建立国家盐储备制度

为了防止灾害等原因造成的食盐生产和供给的停滞，日本建立了国家储备制度。按照可以维持恢复到正常进口、生产和供给的标准，制定盐的储备量，目前为10万吨。分两部分储备，盐事业中心负责6万吨散装进口原盐储备，另外可以直接食用的4万吨（约小袋盐2万吨，大袋盐（25千克/袋）2万吨）放在流通环节作为商品库存储备。

日本财务省负责监管盐储备。一是财务大臣有权命令盐事业中心动用国家储备盐供应和采取其他措施；二是必要时可命令制盐企业、销售商和批发商报告盐的计划产量和其他信息，据此劝告增加盐的生产计划并采取必要措施。对无正当理由不服从劝告时，有权将其公布；三是负责向国民提供盐生产、进口、流通及库存等必要信息。

对现有储备体制也存在争议：一是储备量是否合理。认为不应以4家公司6间工厂全部停业为假设前提，而应以濑户内海4家工厂在东南海和南海地震中受灾无法正常生产为前提进行考虑，不应以食盐摄入量而是以实际需求量计算较合适；二是储备6万吨不能直接食用的原盐是否有意义。

盐市场准入和退出机制

市场准入：不实行中国的审批制，实行注册制和申报制。除了特殊用盐（生产用途或性状特殊的盐）或特殊用盐（生产方法特殊）制盐者、特定销售者、批发业者不需注册外，其他盐制造者（指盐的生产和加工者）、特定销售者（以销售自己或委托他人进口盐或自己使用者）、批发业者需向财务大臣注册。注册申请内容包括主要办事处的所在地及生产场地和仓库的所在地、各生产场地的制盐方法、盐的生产能力和设备结构、预定开工日期等。注册者属于未复权的破产者等的，财务大臣应当不予注册。特殊用盐或特殊制盐制造者、特定销售者、批发者实行申报制，申报内容与注册内容基本相同。注册与申报制的不同在于，注册要经过审核手续。也就是说，特殊用盐或特殊制盐企业市场准入非常自由。

 市场退出：盐制造业者终止事业时，应向财务大臣申报。对违法违规者等可以撤销注册，或令其在一个月内停止事业。

（作者系国务院发展研究中心企业研究所研究员）

    李宏舟：日本盐业规制改革：动因、历程与效果分析    

李宏舟：日本盐业规制改革_动因_历程与效果分析.pdf

    （作者  李宏舟，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心研究员 经典著作有《日本规制改革问题研究：理论、内容与绩效》 https://xueshu.baidu.com/scholarID/CN-BZ74UA5J）