判例 | 食盐违法经营处罚决定，被撤销！因为…

 2021-11-08  质量云

[摘要]案涉行政处罚决定中确定违法所得为38168元，该金额为上诉人销售食盐款，未扣除上诉人用于经营活动的适当的合理支出，也未扣除所售商品的购进价款，明显不符合上述规定，属认定错误。

案涉行政处罚决定中对上诉人作出843626元的罚款，该罚款数额是以其货值价值加以7倍的计算方式得出，其货值价值是以上诉人销售食盐款38168元加上被扣押的食盐36.6吨预计销售款82350元的总数即120518元为基数。

首先，以“被扣押的食盐36.6吨预计销售款”确定罚款基数是否有法律依据，在一、二审中，被上诉人未提供相应的法律、法规予以证实，缺乏法律依据；其次，“被扣押的食盐36.6吨”属未销售出去的合格产品，能否纳入违法经营范畴亦无明确法律法规规定；再次，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人和其他组织自觉守法。

（2020）赣04行终106号，摘录如下：

1

原审查明，原告冀盐修水分公司2019年1月7日登记设立，类型为有限责任公司分公司，负责人丁某某。

其总公司为唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司，总公司办有《食盐批发许可证》、《食盐定点生产企业证书》，并于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，有效期至2022年11月13日。

唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司与丁某某2019年1月2日签订《劳动合同书》，并任命丁某某为冀盐修水分公司负责人，负责在修水县开展食用盐批发销售业务及日常管理工作。

2019年1月16日，2月25日，唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司分两次向原告冀盐修水分公司配送了“喜义安”牌精制碘盐，共计56.66吨。

原告以送货下乡的方式在修水县进行食用盐销售。

2019年4月16日，江西省修水县盐务局作出修盐局罚决字【2019】第018号行政处罚决定书，认定丁某某于2019年1月起，到2019年3月14日止，先后违法违规批发销售唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司生产的“喜义安”牌精制碘盐，并于2019年1月开始在修水县境内食盐市场批发经营。

上述行为违反了《食盐专营办法》第十二条  的规定，决定对前期登记保存、扣押的唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司生产的“喜义安”精制碘盐36.6吨给予没收处理。

丁某某对上述行政处罚决定不服，向修水县人民政府提起行政复议。

修水县盐务局在行政复议过程中自行撤销了修盐局罚决字【2019】第018号行政处罚决定书。

2019年6月28日，修水县盐务局向被告修水县市场监督管理局出具《行政违法案件移送函》，载明:本局于2019年3月14日对丁某某违法批发食盐一案立案调查。

在调查中发现，当事人违反了《食盐专营办法》第十二条  之规定，无食盐定点批发经营许可资质非法经营食盐批发业务，证据确凿。

依照《江西省机关改革领导小组办公室文件》“关于抓紧承接盐业执法职责的通知”。

按照文件要求，必须将盐业执法职责纳入市场监管执法中，由市场监管部门承担起食盐质量与安全执法、食盐专营执法在内的盐业执法工作，据此将该案移送你单位处理。

被告修水县市场监督管理局收到上述移送函后，认为该案涉嫌构成犯罪，于2019年7月9日将该案移送至修水县公安局。

修水县公安局治安管理大队于2019年8月17日出具《说明》一份，载明:2019年7月9日修水县市场监督管理局将关于丁某某涉嫌无食盐定点批发许可证从事食盐批发的案件移送至我局。

……因非法经营食盐的追诉标准为20吨，未达到追诉标准。

……局法制大队和修水县人民检察院认为现有材料暂不够立案条件，建议修水县市场监督管理局继续对丁某某批发销售“喜义安”食盐的数量进行取证调查，如果达到刑事案件立案标准再移送。

2019年8月21日，被告修水县市场监督管理局以原告冀盐修水分公司涉嫌未经许可从事食品（食用盐）经营为案由，对此案立案调查，并对涉案的36.6吨“喜义安”牌精制碘盐进行了扣押。

2019年11月19日，被告修水县市场监督管理局邀请见证人见证，采取留置送达的方式向原告送达了《修水县市场监督管理局行政处罚听证告知书》，限期内原告未向被告提出听证申请。

2019年11月25日，被告修水县市场监督管理局作出修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定书，载明:

当事人:唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司……修水分公司负责人丁某某以送货下乡的销售模式开始在我县进行食盐批发销售，至案发时止，共销售20.06吨，销售货款共计38168元，我局依法扣押的“喜义安”牌精制碘盐36.6吨，预计销售货款82350元，两项货款金额共计120518元。

经查明，当事人未依法办理《食品经营许可证》在我县开展食用盐批发销售业务，其行为已经违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条  第一款  :“国家对食品生产经营实行许可制度。

从事食品生产、食品销售、餐饮服务、应当依法取得许可。

但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，构成了未经许可从事食品（食用盐）经营的违法行为。

……依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条  第一款  :“违反本规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”，并参照《江西省适用行政处罚裁量细化标准（试行）》的第二章第十一条裁量细则:“货值金额10万元以上不足15万元的，处货值金额7倍以上8倍以下罚款”的规定，本局决定对当事人未经许可从事食品（食用盐）经营的违法行为作出如下行政处罚:1、责令立即停止违法经营行为；2、没收违法经营的“喜义安”牌精制碘盐36.6吨；3、没收违法所得38168元人民币；4、处以843626元人民币的罚款。

共计罚没款881794元人民币。

该处罚决定书同时告知了不服处罚决定的救济途径。

原告冀盐修水分公司负责人丁某某于2019年11月26日签收了上述处罚决定书。

因对上述处罚决定书不服，原告于2020年1月10日诉至本院。

另查明，原告于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，有效期至2024年8月28日。

2015年9月10日，修水县人民政府发布修府办发【2015】28号《修水县人民政府办公室关于印发修水县市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定组建修水县市场监督管理局，划入原县工商行政管理局、县质量技术监督局、县食品药品监督管理局承担的职责。

2019年5月7日，江西省机构改革领导小组办公室下发赣机改办发【2019】6号《关于抓紧承接盐业执法职责的通知》，明确按照国务院、省政府关于盐业体制改革和本轮党政机构改革的要求，盐业执法职责要纳入各地市场监管执法之中，由各地市场监管部门承担。

  2  

原审认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条  第二款  规定:县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。

有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

第一百二十二条第一款规定:违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。

可见有权对未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动进行监督管理的主体为县级以上人民政府食品安全监督管理部门。

本案被告修水县市场监督管理局因机构改革承接了修水县食品药品监督管理局承担的职责，故被告有权对修水县未取得食品生产经营许可从事食品生产经营的活动进行监督管理。

本案系盐业行政处罚，而江西省机构改革领导小组办公室2019年5月27日下发的赣机改办发【2019】6号《关于抓紧承接盐业执法职责的通知》明确，按照国务院、省政府关于盐业体制改革和本轮党政机构改革的要求，盐业执法职责要纳入各地市场监管执法之中，由各地市场监管部门承担，故被告修水县市场监督管理局有盐业执法的职权。

原告诉称，食盐系国家专营管理，本案适用法律法规应为《食盐专营办法》及工信部、发改委颁发的一些盐改政策，而不应该是《中华人民共和国食品安全法》。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条  规定:人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。

地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理行政案件，参照规章。

《中华人民食品安全法》系在中华人民共和国境内从事食品生产、食品经营等活动均需遵守的法律。

《食盐专营办法》适用于中华人民共和国境内的食盐生产、销售和储备活动，系行政法规。

《食盐专营办法》第三十条  规定，经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚。

由此可知，在中华人民共和国境内从事食盐的生产、经营需要同时遵守《食盐专营条例》和《中华人民共和国食品安全法》，故对原告诉称本案不适用《中华人民共和国食品安全法》的意见，本院不予支持。

经被告修水县市场监督管理局调查，原告冀盐修水分公司未办理食品经营许可证即在修水县开展食用盐经营活动的事实有足够的证据证实。

《中华人民共和国食品安全法》第三十五条  第一款  规定，国家对食品生产经营实行许可制度。

从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。

但是，销售食用农产品，不需要取得许可。

《食品经营许可管理办法》第四条规定:食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。

关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可问题，国家市场监督管理总局办公厅于2019年9月24日作出市监食经函【2019】1849号《市场监管总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》中亦明确从事食盐销售，应当依法取得许可，且应遵守一地一证原则。

本案原告的总公司于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，但按照一地一证原则，原告要在修水从事食盐经营活动，应在修水县办理食品经营许可证。

经查，原告于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，但涉案行政处罚决定处罚的是原告于2019年1月至2019年3月14日在修水县销售食盐的行为，此时原告并未办理《食品经营许可证》，故被告修水县市场监督管理局作出涉案行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。

被告修水县市场监督管理局在作出涉案行政处罚之前依法向原告送达了听证告知书，告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，同时告知了原告有陈述申辩、要求听证的权利。

在陈述、申辩、要求举行听证的期限届满后，于11月25日作出涉案行政处罚，并依法送达给了原告，被告的行政处罚程序正当。

综上，被告修水县市场监督管理局于2019年11月25日作出的修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，应予维持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条  的规定，作出判决如下:驳回原告唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司负担。

  3  

本院认为，本案争议的焦点是修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定是否符合法律规定。

结合上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩，本院认为:

一、关于违法事实认定问题。

根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条  第一款  规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。

从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。

但是，销售食用农产品，不需要取得许可”。

《食品经营许可管理办法》第四条规定:“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。

同时，国家市场监督管理总局办公厅于2019年9月24日作出市监食经函【2019】1849号《市场监管总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》中亦明确从事食盐销售，应当依法取得许可，且应遵守一地一证原则。

本案中，上诉人的总公司虽于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，但按照一地一证原则，上诉人要在修水从事食盐经营活动，应在修水县办理食品经营许可证。

上诉人虽于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，但案涉行政处罚决定处罚的是上诉人未办理《食品经营许可证》期间即2019年1月至2019年3月14日在修水县销售食盐的行为，故被上诉人修水县市场监督管理局作出案涉行政处罚认定的违法事实是清楚的，一审对违法事实的认定，本院予以认可。

上诉人认为其不是销售主体，实际的食盐销售主体是唐山市冀盐公司，而唐山市冀盐公司有《食品经营许可证》和《食盐定点批发企业证书》，因而不存在非法经营，该上诉理由不符合相关法律法规的规定，本院不予支持。

二、关于被诉行政处罚决定裁量是否合法，认定违法所得和货值金额是否符合法律规定的问题。

根据《工商行政管理机关行政处罚违法所得认定办法》第二条规定:“工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是:以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。”第四条规定“违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入扣除所售商品的购进价款计算。”第十条规定:“本办法适用于工商行政管理机关行政处罚案件‘非法所得’的认定。

法律、行政法规对‘违法所得’、‘非法所得’的认定另有规定的，从其规定。

政府规章对‘违法所得’、‘非法所得’的认定另有规定的，可以从其规定”。

本案中，在相关法律法规未对盐业行业违法所得的认定有明确规定的情况下，案涉行政处罚决定确定违法所得应适用上述《工商行政管理机关行政处罚违法所得认定办法》的有关规定。

案涉行政处罚决定中确定违法所得为38168元，该金额为上诉人销售食盐款，未扣除上诉人用于经营活动的适当的合理支出，也未扣除所售商品的购进价款，明显不符合上述规定，属认定错误。

案涉行政处罚决定中对上诉人作出843626元的罚款，该罚款数额是以其货值价值加以7倍的计算方式得出，其货值价值是以上诉人销售食盐款38168元加上被扣押的食盐36.6吨预计销售款82350元的总数即120518元为基数。

首先，以“被扣押的食盐36.6吨预计销售款”确定罚款基数是否有法律依据，在一、二审中，被上诉人未提供相应的法律、法规予以证实，缺乏法律依据；其次，“被扣押的食盐36.6吨”属未销售出去的合格产品，能否纳入违法经营范畴亦无明确法律法规规定；再次，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人和其他组织自觉守法。

案涉行政处罚决定是因上诉人未按法律规定办理《食品经营许可证》，经被上诉人的依法行政，上诉人已经于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，其违法行为已经得以纠正，且经营销售的食盐也属合格产品。

在此种情况下，被上诉人在进行行政处罚时，未遵循罚过相当原则，对处罚幅度未作充分考量。

综上，被上诉人作出的行政处罚决定适用法律、法规错误，一审法院对违法事实的评判，本院予以认可，但未对案涉行政处罚决定的裁量作出认定，本院予以纠正，应依法予以撤销。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条  第一款  第（二项  ）、第三款  之规定，判决如下:

一、撤销永修县人民法院（2020）赣0425行初11号行政判决；

二、撤销修水县市场监督管理局作出修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定。

一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人修水县市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

二〇二〇年十二月二日

链接：

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